强烈关注农村集体土地权益发展的前世今生

编者按:我国的法学界一般都认为政策也是法律渊源之一。作为中国法治进程的一个特色,关于国家基本制度中有关土地的调整,一般是政策先行。今天就当前一段时间关于农村集体土地有关政策规定的调整做个介绍,希望对大家在实践中处理相关问题,特别是做政府法律服务过程中有所裨益。
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  新中国建立至本世纪初,农村土地政策及法律演变经历了三个阶段。
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  一是建国初期,延续1947年10月10日实施的《中国土地法大纲》精神,即“废除封建性及半封建性剥削土地制度,实行耕者有其田的土地制度”。按照“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”,废除封建地主阶级的土地所有制,改善广大贫苦农民的经济地位和生活状况。1950年6月30日实施的土地改革法确立了农村土地国家国有与农民私人所有并存的土地所有权制度,并以此为序幕拉开了3年的农村土地改革运动。农民土地所有制度的最终确立以1954年的首部宪法为最终的制度性标志,“国家依法保护农民的土地所有权”。
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  第二个阶段是1954年至1956年,社会主义改造收回土地所有权,目的是要确立社会主义性质的土地制度,确立社会主义经济关系。农民个人直接所有的土地,也从土地无偿入股、统一经营,发展到农村土地集体所有。1962年9月27日由中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过《农村人民公社工作条例(修正案)》的公布,标志着农村土地集体所有制度的完全确立。从这段时期的土地制度来看,过分重视了土地的公共资源属性,忽视了生产力发展所处的阶段和水平。当然客观上也为新中国自力更生、建立一个较为完备的工业体系做出了重要的贡献。
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  第三个阶段是1978年改革开放后,率先在农村的土地改革实现突破,实行家庭联产承包责任制,实现了土地所有权与使用权的分离,并在土地承包法中允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展适度规模经营。从法律层面上,1982年宪法中增加了城市土地属于国家所有,采用立法的形式强制性的实现了城市土地的国有化改造。规定了“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有”。此后在93、99宪法修正案中对农村集体经济组织形式作了相应表述上的变更。在农村实行家庭联产承包责任制,将土地所有权和承包经营权分设,所有权归集体,承包经营权归农户,极大地调动了亿万农民积极性,有效解决了温饱问题,农村改革取得重大成果。
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  近年来,随着社会的发展,特别是城市化的发展,近郊土地征用、城中村拆迁等现象引发了人们对集体土地更多的关注与思考。
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  由于土地“是一切生产和利润的源泉”,是人类赖以生存和发展的最基本、最重要的物质载体,是一种不可替代、不可再生的自然资源和经济资源,正是源于人们对集体土地兼有财产属性和公共资源属性的深入认识,所以2013年11月党的十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场,明确了深化农村土地制度改革的方向、重点和要求,为全面建立土地有偿使用制度、缓解城乡建设用地供需矛盾、切实维护农民土地权益、促进城乡统筹发展作了下一步演变路径的基本阐述。
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  《安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》是第一个作出响应的地方政府文件;2014年全国各地就农村集体土地政策调整纷纷出台了试点意见,如我省婺源县于2014年5约29日出台了《婺源县农村宅基地抵押、担保、转让试点工作实施方案》。
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  经过近一年的各地试点总结经验,2014年中共中央办公厅、国务院办公厅下发了中办发〔2014〕71号文《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。
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  2015年2月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》。决定中明确为了改革完善农村土地制度,为推进中国特色农业现代化和新型城镇化提供实践经验,授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域,暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。上述调整在2017年12月31日前试行。暂时调整实施有关法律规定,必须坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线,坚持从实际出发,因地制宜。国务院及其国土资源主管部门要加强对试点工作的整体指导和统筹协调、监督管理,按程序、分步骤审慎稳妥推进,及时总结试点工作经验,并就暂时调整实施有关法律规定的情况向全国人民代表大会常务委员会作出报告。对实践证明可行的,修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定。
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  授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定目录
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  1、法律规定:《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”
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  《中华人民共和国土地管理法》第六十三条:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”
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  《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条:“城市规划区内的集体所有的土地,经依法征收转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让。” 内容:暂时调整实施集体建设用地使用权不得出让等的规定。在符合规划、用途管制和依法取得的前提下,允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股,实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。
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  2、法律规定:《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款、第四款:“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内,为实施该规划而将农用地转为建设用地的,按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内,具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
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  “本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地,涉及农用地转为建设用地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准。”
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  《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款:“农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。” 内容:暂时调整实施宅基地审批权限的规定。使用存量建设用地的,下放至乡(镇)人民政府审批;使用新增建设用地的,下放至县级人民政府审批。
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  3、 法律规定:《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款至第四款、第六款:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。
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  “征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。
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  “征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。
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  “被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。”
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  “依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。” 内容:暂时调整实施征收集体土地补偿的规定。综合考虑土地用途和区位、经济发展水平、人均收入等情况,合理确定土地征收补偿标准,安排被征地农民住房、社会保障;加大就业培训力度,符合条件的被征地农民全部纳入养老、医疗等城镇社会保障体系。
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  三十三个试点县(市、区)名单
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  北京市大兴区、天津市蓟县、河北省定州市、山西省泽州县、内蒙古自治区和林格尔县、辽宁省海城市、吉林省长春市九台区、黑龙江省安达市、上海市松江区、江苏省常州市武进区、浙江省义乌市、浙江省德清县、安徽省金寨县、福建省晋江市、江西省余江县、山东省禹城市、河南省长垣县、湖北省宜城市、湖南省浏阳市、广东省佛山市南海区、广西壮族自治区北流市、海南省文昌市、重庆市大足区、四川省郫县、四川省泸县、贵州省湄潭县、云南省大理市、西藏自治区曲水县、陕西省西安市高陵区、甘肃省陇西县、青海省湟源县、宁夏回族自治区平罗县、新疆维吾尔自治区伊宁市。
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  2015年银监会、国土资源部出台《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》,其中第二条按照金融改革与农村土地制度改革紧密衔接的原则,在坚持土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下,开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作,落实农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。
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  第三条允许开展抵押贷款的农村集体经营性建设用地仅限于国家确定的入市改革试点地区。
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  第四条农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款,是指以农村集体经营性建设用地使用权作为抵押财产,由银行业金融机构向符合条件的借款人发放的在约定期限内还本付息的贷款。
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  农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中,土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。
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  第五条在符合规划、用途管制、依法取得的前提下,以出让、租赁、作价出资(入股)方式入市的和具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。农村集体经营性建设用地使用权抵押的,地上的建筑物应一并抵押。
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  前款所称具备入市条件是指,尚未入市但已经依法进行不动产登记并持有权属证书,符合规划、环保等要求,具备开发利用的基本条件,所有权主体履行集体土地资产决策程序同意抵押,试点县(市、区)政府同意抵押权实现时土地可以入市的情形;尚未入市但改革前依法使用的农村集体经营性建设用地,依法进行不动产登记并持有权属证书,按相关规定办理入市手续,签订土地使用合同,办理变更登记手续的情形。
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  第六条具有下列情形之一的集体经营性建设用地使用权不得抵押:
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  (一)权属不清或存在争议的;
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  (二)司法机关依法查封的;
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  (三)被依法纳入拆迁征地范围的;
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  (四)擅自改变用途的;
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  (五)其他不得办理抵押的情形。
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  第七条农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款应当坚持依法合规、惠农利民、平等自愿、公平诚信、风险可控、商业可持续原则。
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  第十条以农村集体经营性建设用地使用权作抵押申请贷款的,应当同时满足以下条件:
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  (一) 依法进行不动产登记并取得县级以上人民政府或政府相关主管部门颁发的农村集体经营性建设用地权属证书并可办理抵押登记;
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  (二)用于抵押的农村集体经营性建设用地符合土地利用总体规划及城乡规划;
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  (三)用于抵押的农村集体经营性建设用地使用权及其地上建筑物、其他附着物未设定影响处置变现和银行业金融机构优先受偿的其他权利;
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  (四)具备入市条件的,应具备所有权主体履行集体土地资产决策程序同意抵押,试点县(市、区)政府同意抵押的证明材料等;
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  (五)法律、行政法规和中国银监会规定的其他条件。
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  2016年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,该意见将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行,是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。
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  主要内容如下
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  一、重要意义
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  “三权分置”是农村基本经营制度的自我完善,符合生产关系适应生产力发展的客观规律,展现了农村基本经营制度的持久活力,有利于明晰土地产权关系,更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益;有利于促进土地资源合理利用,构建新型农业经营体系,发展多种形式适度规模经营,提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率,推动现代农业发展。各地区各有关部门要充分认识“三权分置”的重要意义,妥善处理“三权”的相互关系,正确运用“三权分置”理论指导改革实践,不断探索和丰富“三权分置”的具体实现形式。
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  二、总体要求
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  (一)指导思想。
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  全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立新发展理念,认真落实党中央、国务院决策部署,围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线,科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系,逐步建立规范高效的“三权”运行机制,不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度,优化土地资源配置,培育新型经营主体,促进适度规模经营发展,进一步巩固和完善农村基本经营制度,为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。
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  (二)基本原则
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  ——尊重农民意愿。坚持农民主体地位,维护农民合法权益,把选择权交给农民,发挥其主动性和创造性,加强示范引导,不搞强迫命令、不搞一刀切。
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  ——守住政策底线。坚持和完善农村基本经营制度,坚持农村土地集体所有,坚持家庭经营基础性地位,坚持稳定土地承包关系,不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食生产能力改弱了,不能把农民利益损害了。
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  ——坚持循序渐进。充分认识农村土地制度改革的长期性和复杂性,保持足够历史耐心,审慎稳妥推进改革,由点及面开展,不操之过急,逐步将实践经验上升为制度安排。
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  ——坚持因地制宜。充分考虑各地资源禀赋和经济社会发展差异,鼓励进行符合实际的实践探索和制度创新,总结形成适合不同地区的“三权分置”具体路径和办法。
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  三、逐步形成“三权分置”格局
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  完善“三权分置”办法,不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式,落实集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权,充分发挥“三权”的各自功能和整体效用,形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。
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  (一)始终坚持农村土地集体所有权的根本地位。
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  农村土地农民集体所有,是农村基本经营制度的根本,必须得到充分体现和保障,不能虚置。土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。农民集体是土地集体所有权的权利主体,在完善“三权分置”办法过程中,要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能,发挥土地集体所有的优势和作用。农民集体有权依法发包集体土地,任何组织和个人不得非法干预;有权因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地;有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督,并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为。承包农户转让土地承包权的,应在本集体经济组织内进行,并经农民集体同意;流转土地经营权的,须向农民集体书面备案。集体土地被征收的,农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。通过建立健全集体经济组织民主议事机制,切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权,确保农民集体有效行使集体土地所有权,防止少数人私相授受、谋取私利。
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  (二)严格保护农户承包权。
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  农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础,要稳定现有土地承包关系并保持长久不变。土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包,不论经营权如何流转,集体土地承包权都属于农民家庭。任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位,都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。在完善“三权分置”办法过程中,要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。承包农户有权占有、使用承包地,依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施,自主组织生产经营和处置产品并获得收益;有权通过转让、互换、出租(转包)、入股或其他方式流转承包地并获得收益,任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地;有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地,具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。承包土地被征收的,承包农户有权依法获得相应补偿,符合条件的有权获得社会保障费用等。不得违法调整农户承包地,不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。
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  (三)加快放活土地经营权。
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  赋予经营主体更有保障的土地经营权,是完善农村基本经营制度的关键。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下,平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权,保障其有稳定的经营预期。在完善“三权分置”办法过程中,要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利,使土地资源得到更有效合理的利用。经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益,经承包农户同意,可依法依规改良土壤、提升地力,建设农业生产、附属、配套设施,并依照流转合同约定获得合理补偿;有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地。经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押,须经承包农户或其委托代理人书面同意,并向农民集体书面备案。流转土地被征收的,地上附着物及青苗补偿费应按照流转合同约定确定其归属。承包农户流转出土地经营权的,不应妨碍经营主体行使合法权利。加强对土地经营权的保护,引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体。支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式,探索更多放活土地经营权的有效途径。
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  (四)逐步完善“三权”关系。
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  农村土地集体所有权是土地承包权的前提,农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式,在土地流转中,农户承包经营权派生出土地经营权。支持在实践中积极探索农民集体依法依规行使集体所有权、监督承包农户和经营主体规范利用土地等的具体方式。鼓励在理论上深入研究农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系等问题。通过实践探索和理论创新,逐步完善“三权”关系,为实施“三权分置”提供有力支撑。
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  四、确保“三权分置”有序实施
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  完善“三权分置”办法涉及多方权益,是一个渐进过程和系统性工程,要坚持统筹谋划、稳步推进,确保“三权分置”有序实施。
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  (一)扎实做好农村土地确权登记颁证工作。
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  确认“三权”权利主体,明确权利归属,稳定土地承包关系,才能确保“三权分置”得以确立和稳步实施。要坚持和完善土地用途管制制度,在集体土地所有权确权登记颁证工作基本完成的基础上,进一步完善相关政策,及时提供确权登记成果,切实保护好农民的集体土地权益。加快推进农村承包地确权登记颁证,形成承包合同网签管理系统,健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度。提倡通过流转合同鉴证、交易鉴证等多种方式对土地经营权予以确认,促进土地经营权功能更好实现。
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  (二)建立健全土地流转规范管理制度。
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  规范土地经营权流转交易,因地制宜加强农村产权交易市场建设,逐步实现涉农县(市、区、旗)全覆盖。健全市场运行规范,提高服务水平,为流转双方提供信息发布、产权交易、法律咨询、权益评估、抵押融资等服务。加强流转合同管理,引导流转双方使用合同示范文本。完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制,严格准入门槛,确保土地经营权规范有序流转,更好地与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应,与农业科技进步和生产手段改进程度相适应,与农业社会化服务水平相适应。加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设,完善基层农村土地承包调解机制,妥善化解土地承包经营纠纷,有效维护各权利主体的合法权益。
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  (三)构建新型经营主体政策扶持体系。
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  完善新型经营主体财政、信贷保险、用地、项目扶持等政策。积极创建示范家庭农场、农民专业合作社示范社、农业产业化示范基地、农业示范服务组织,加快培育新型经营主体。引导新型经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制,带动普通农户分享农业规模经营收益。支持新型经营主体相互融合,鼓励家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业等联合与合作,依法组建行业组织或联盟。依托现代农业人才支撑计划,健全新型职业农民培育制度。
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  (四)完善“三权分置”法律法规。
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  积极开展土地承包权有偿退出、土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营等试点,总结形成可推广、可复制的做法和经验,在此基础上完善法律制度。加快农村土地承包法等相关法律修订完善工作。认真研究农村集体经济组织、家庭农场发展等相关法律问题。研究健全农村土地经营权流转、抵押贷款和农村土地承包权退出等方面的具体办法。
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  综上,从政策演变的过程看,对于众多人关注的,非农业户口的城镇居民希望受让集体土地上的住房并获得法律认可的可能性几乎为零。